南方財經全媒體集團全國兩會報道組 本報記者 陸躍玲 廣州報道

3月5日，十四屆全國人大三次會議在北京人民大會堂開幕。政府工作報告指出，2025年國內生產總值增長預期目標為5%左右。圍繞預期目標，政府工作報告提出2025年政府工作十大任務，其中“大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求”居於十大任務之首。

第十四屆全國政協委員、上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘認為，中國啟動內需的潛力巨大，持續不斷地推動內需對經濟的拉動作用，對外能有效對衝外部環境的不確定性，對內可有效地促進經濟結構優化，可以說，擴大內需是一個雙贏的戰略目標。陸銘認為，進一步擴大內需，應該破除一係列製度約束，從戶籍製度改革、土地製度改革及投資製度改革等方麵，推動新型城鎮化建設更加適應人口流動趨勢，從而進一步釋放農業轉移人口市民化帶來的內需機會。

擴大內需是一個雙贏的戰略目標

《21世紀》：政府工作報告提出，大力提振消費、提高投資效益，全方位擴大國內需求。如何理解擴大內需之於2025年經濟的重要性？

陸銘：對於2025年中國經濟而言，外部環境變化使得外需麵臨較大不確定性。美國的關稅政策以及國際政局動蕩，可能對中國出口產生影響，外需對於中國經濟的拉動效益可能有所下降。相較而言，中國啟動內需的機會非常巨大，持續不斷地推動內需對於經濟的拉動作用，對於2025年的經濟非常重要。與此同時，中國經濟長期存在國內消費占比偏低，一些消費潛能，尤其是服務消費潛能尚未得到充分釋放等問題，持續釋放內需潛力，能夠有效地促進經濟結構優化。可以說，擴大內需是一個雙贏的戰略目標。

消費終端需求的調整，也有利於優化中國的投資結構。長期以來，我們對於投資結構優化的討論較少。內需一方麵是消費需求，另外一方麵是投資需求。終端需求的調整方麵，如果可以促使投資被引導到一些更加有利於經濟可持續發展的行業，引導到更加順應居民消費需求增長的領域；在地區維度上，如果能夠將投資引導到有更高投資回報的地區，那麽投資也可以釋放新的增長點，既有利於優化經濟結構，也有利於經濟的持續穩定增長。

破除約束，讓流動人口“敢於消費”

《21世紀》：推進農業轉移人口市民化將為擴大內需帶來哪些增量？

陸銘：首先可以增加消費需求。當前中國的流動人口接近4億，這部分人群的消費實際上是受到抑製的。為什麽流動人口的消費會受到抑製？第一是由於受戶籍製度的製約，一些流動人口在所工作和生活的地方，尤其是大城市，相對缺乏穩定的就業和居住的預期。這種“未來某一天終會離開”的打算，會對流動人口的未來收入預期產生影響，也就是流動人口預期其離開城市以後，收入將出現下降。因此，人們就會為未來可能的收入下降而進行儲蓄，進而不敢消費。

第二，流動人口需要為自己未來的養老、醫療等可能的風險進行儲蓄。原因在於，社保體係對於流動人口群體的覆蓋麵還有待提高，而又與流動人口市民化程度不足有關。尤其在當前，中國的養老保險體係還沒有做到全國統一，養老賬號尚未實現在不同地區進行切換和續接的製度安排，流動人口在不同地區遷移的過程當中，企業在原工作地為其繳納的社保中，有一部分是帶不走的，這就導致了一些人寧願要現金收入也不願意加入社保，而由於他們不願意加入社保，就需要強化自我儲蓄的行為，從而抑製消費。

第三，對於相當一部分流動人口而言，由於缺乏在大城市安居樂業的預期，就會盡量壓縮對家用電器等耐用消費品的支出，這對消費增長也是不利的。

我們在十年前發表的一篇文章就發現，流動人口和本地城鎮居民相比，在收入、年齡、教育程度、性別等特征完全一致的情況下，流動人口的消費要比本地城鎮居民低20%左右，而且這個效應在人口流動性更強的大城市更加明顯。現在十年時間過去，這個效應是不是還是20%另當別論，但是上述三點製約因素的邏輯仍然存在，並且相比十年前，現在流動人口的數量仍在增加，那麽從宏觀上說，由於流動人口市民化程度不夠所導致的消費抑製，將會是一個很大的數字。

其次可以增加投資需求。中國的投資需要考慮空間因素，總體上，當前大量的基礎設施、公共服務的投資，與人口流動的方向出現了一定偏差。在人口流入地，現在麵臨的是基礎設施、公共服務不足的問題，相關投資跟不上流動人口增長的速度，這就導致在這些地方出現學校學位短缺、醫院病床短缺等問題。

因此，如果能夠根據人口的空間分布進行投資，就可以讓公共投資，也包括民間資本形成確定性的投資預期，使它們能夠清楚地認識到，人口流動的趨勢是一個長期趨勢，應該在人口流入地相應地增加由人口增長帶來的生活、工作、居住等方麵的投資，其中既包括基礎設施和公共服務的投資需求，也包括由於人口增長所帶來的住房投資需求；民間資本和公共投資都將獲得在基礎設施、公共服務，以及公租房、廉租房等方麵的投資機會。

《21世紀》：當前發揮流動人口內需潛力的主要卡點有哪些，打通卡點的關鍵在何處？

陸銘：當前釋放流動人口內需潛力的卡點，還是要追溯到戶籍製度、土地製度，以及公共服務的投資製度幾個維度上。首先從戶籍製度上來講，雖然近年來戶籍製度改革進展很快，但在一些一線城市、準一線城市和二線城市，仍然對由人口增長帶來的基礎設施和公共服務投資重視不夠。其中，尤其對於那些教育水平並不是很高的群體，他們是城市發展服務業不可或缺的人群，因此需要向他們提供更均等化的公共服務，一些地方對此的認識還不夠充分。但客觀上講，要建設更多的基礎設施、公共服務機構等，也不是一蹴而就的，所以在未來的一段時間內，漸進式的公共服務供給、漸進式的戶籍製度改革和市民化進程，可能仍然是一個需要重視的現實。

土地政策方麵，在一些人口流入較多的地方，土地供應仍然是一個瓶頸因素。當前的城市規劃，大多是以地級市或者直轄市為單位來進行規劃的，亟需更大單位範圍的規劃視角，也即從以大城市為核心的都市圈範圍來進行規劃。規劃視角的狹窄，在一定程度上會導致土地供應跟不上都市圈範圍內的人口增長趨勢，進而導致這些都市圈的中心城市（實際上就是一些一線和準一線的城市）出現房價貴、交通堵等問題。這也會反過來製約基礎設施和公共服務的投入，並進一步製約農業轉移人口市民化的進程。

因此，打通堵點的關鍵就在於，要盡快出台以一些一線和準一線城市為核心的都市圈的規劃，在都市圈範圍內去預測人口的增長，優化土地資源的配置，這樣就能夠給這些都市圈的中心城區提供更多的經濟和人口承載力，也符合中央關於加強優勢地區的資源保障的大政方針。這是最急迫的一個突破口。

加快補齊服務消費短板

《21世紀》：政府工作報告提出，經濟政策的著力點更多轉向惠民生、促消費。具體到新型城鎮化建設上，這對應著哪些發力重點？

陸銘：隨著人口的持續增長，新型城鎮化一定會帶來更多的教育、醫療、養老、廉租房、公租房等需求，也包括商品房的需求。如果在人口流入的地區增加這些方麵的投資，實際上就能夠改善城市的居住條件和生活品質。同時，大量流動人口的流入，將為城市的生活服務業，其中也包括一部分具有公共服務性質的行業（如城市的環衛、醫護、養老、托育等），增加勞動力供給。

新型城鎮化建設要增加對服務業的投資。因為相比製造業，服務業的勞動收入占比較高，創造就業的能力較強，也不用過多擔心人工智能對服務崗位的替代問題，相反，新的技術往往在創造越來越多的服務業就業崗位。所以，大力推動服務業發展，能夠產生對於居民的收入水平的提升作用，並進一步轉化為更多的消費需求，從而使得中國啟動擴內需和惠民生良性循環的過程。

《21世紀》：政府工作報告提出，加快補上內需特別是消費短板，使內需成為拉動經濟增長的主動力和穩定錨。你認為當前消費存在哪些短板，如何進一步釋放消費潛力？

陸銘：服務消費超過商品消費已經成為我國消費需求格局的新特征，應進一步提振消費尤其是服務消費對內需的拉動作用。服務消費的短板可以從以下五個方麵來分析。第一是與農業轉移人口市民化有關，由於當前戶籍製度、土地製度等政策因素，服務消費需求的充分釋放受到一定製約，尤其是流動人口對應的教育、醫療、住房等需求。而對於城鎮居民而言，他們對服務消費存在大量需求，但受到由勞動力供給不足導致的服務價格貴等因素的製約。比較突出的問題就表現在家政養老行業，出現勞動供給不足的問題。這些問題需要通過加快農業轉移人口市民化的方式來進行解決。

第二，當前服務行業還存在一些限製。以醫療和教育為例，大量的醫療和教育基本上主要由公共投資承擔，尤其在一些人口流入較大的地區，我認為可以考慮通過擴大民辦的方式來增加教育的供應。在其他有需求的行業也是同樣的道理，就是要適度放鬆民營資本進入到相關服務領域的行業壁壘和管製措施，充分發揮民間資本對公共財政不足的彌補作用。

第三，對服務消費場景仍然存在一些限製措施。例如，在一些城市裏，對於餐飲業的外擺攤位存在限製；再例如，對於居民的日常文體需求，很多公共空間存在對居民開放不足的問題，或者存在設施供給不足的問題。對於滿足居民吃喝玩樂的公共空間、消費空間的限製性措施，客觀上也會影響城市的消費。

第四，城市規劃存在偏差。一些新城的建設，仍然存在著寬馬路、低密度的模式，這種模式對於發展服務並不友好。如果在公共空間，尤其街道的兩側缺乏人流，那麽相應地，一些商家的供給就會顯得不足，街道會出現冷冷清清的局麵。從中長期角度來講，城市的規劃需要進一步改善，應盡量提供一些小街區、密路網的城市規劃格局來促進消費。

最後一點就是開放。開放是雙向的，一方麵，中國有對於國際上一些服務產品的需求，既包括文化娛樂等內容的消費需求，也包括教育服務、谘詢服務、理財等需求，需要通過一些開放政策來鼓勵境外的服務供應商進入中國。黨的二十屆三中全會已經有與高等教育和醫療相關的對外開放政策。接下來或可考慮在數字經濟、互聯網、文化娛樂等方麵有更多的開放政策，來促進相關消費需求的釋放。另一方麵，中國去年的免簽政策帶動了大量國際人士進入到中國旅遊，產生了很好的效果，我認為未來還可以再進一步放寬。同時，也應鼓勵中國的一些企業和地方政府，到國際市場上去進行宣傳，歡迎國際人士到中國來看看中國的發展，享受中國的美食和名川大山。